土断政策的中心内容就是整理户籍，居民不再分侨旧，一律在所居郡县编入正式户籍，取消对侨人的优待，以便**统一对编户人民的剥削。

为了编定统一户籍，必须划定郡县疆界，取消一些流寓郡县，同时从南方旧郡县的领土中分割出一部分作为保留的侨郡县的实土。

同时又调整其隶属关系，或把新获实土的侨郡县交旧州郡领导，或把旧郡县割归新立的侨州郡管辖，使州郡与所属郡县不至于相互隔越。

与此同时，清查隐匿漏户，把逃亡农民和由豪强隐占的私属搜括出来，充作**的赋役对象，这也是土断的重要目的。

晋成帝时期通过推行咸康土断，清查了一批隐匿户口，国家控制的户口人数大量增加，赋税收入也逐渐丰盈，同时因为取消了侨民的特权，也就缓和了侨民与土著居民之间的矛盾，促进了南北地区人民的大融合，解决了不少的矛盾。

但是由于当时的执政宰相是王导，而王导本人就是士族门阀的代表性人物和门阀经济的倡导者，所以也就注定了此次土断是有私心的，执政上终是有“网漏吞舟”之弊，所以推行土断并不彻底，只在在一些次等士族和寒族当中开展，而顶层士族门阀一个都没有动，这也就注定了咸康土断进行的不彻底。

虽然如此，但是土断政策却深入人心，此后任何一个有作为的**家都想推进土断以提振国家经济，但都因为种种原因而推行的并不成功。x33

至到桓温在荆州强力推行土断政策而使荆州经济在短时间内就繁荣昌盛之后，更使东晋朝廷的有识之士意识到只有推行土断才能富国强兵，所以褚蒜子建议桓温先推行土断，其实就是为了顺应民心，在增强国力的同时，还能获得声望，得到更多人的支持，减少改革的阻力。

于是，在褚蒜子的支持下，第一次到朝廷执政的桓温决定首先推行土断。

由于桓温之前一直在地方工作，极少在中央办公，虽然已经是名副其实的权臣了，但是还是要遵守朝廷的礼仪制度，而且桓温此次推行土断不同于以前在荆州的时候，在荆州之时顶级门阀只有一个瘐氏而已，而就这一个瘐氏还差点把桓温给搞下台，而此次在全国推行土断，也就意味着将面对所有的顶级门阀势力，显然这个难度要比在荆州时要高的多。

为了表达对桓温的支持，同时也为了彰显桓温的威望，褚蒜子决定一次性赐予桓温“入朝不趋，赞拜不名，剑履上殿”三项特权。

这三项再加上“诏书不名”和“